Могут ли лесные пожары Сибири быть результатом неправильного управления?

Могут ли лесные пожары Сибири быть результатом неправильного управления?

Татьяна Ульянова – эколог и автор https://telete.in/lesros
Фото: © Victor Moriyama / Greenpeace

Лесные пожары в Сибири стали горячей темой обсуждения в социальных сетях прошедшим летом. Представления большинства людей о сибирской тайге и пожарах формируются из отрывочных сообщений в ленте новостей, по которой крайне сложно сделать вывод о причинах, ежегодно приводящих к горению российских лесов.

Горят не только российские леса. Количество лесных пожаров с каждым годом растет по всей планете как в США, Южной и Северной Европе, так и в Австралии[1]. Масштабы этих пожаров намного превышают многолетнюю норму, а огромный ущерб от них вынуждает правительства принимать срочные меры. Однако практика показывает, что реактивное тушение экстремальных пожаров обречено на провал. С политической точки зрения чрезвычайные меры – это возможность пиара и поднятия рейтинга, но преследование политических целей под вывеской борьбы с пожарами приведет в ловушку [2].  Гораздо эффективнее было бы проводить мероприятия направленные на предотвращение масштабных лесных пожаров.

Лесной пожар — это горение растительности, стихийно распространяющееся по лесу. Согласно статистике больше подвержены возгоранию территории вблизи населенных пунктов, особенно заброшенные сельскохозяйственные угодья и другие обезлесенные человеком территории, так как они зарастают сухой легко воспламеняющейся растительностью [2]. Последствия глобального потепления еще больше усугубляют вред от антропогенного изменения ландшафтов и нерационального лесопользования. При этом, сухая и жаркая погода усиливает интенсивность лесного пожара и масштаб распространения огня, но не может стать первопричиной возникновения огня в лесу. Лес может загореться, например, из-за молнии (в среднем по России – 10 процентов[3]), однако, большая часть возгораний леса происходит по вине людей.

Последние годы наблюдается рост площади лесного фонда России пройденного огнем.  

Статистические данные ЕМИСС[4] и сведения о лесопожарной обстановке на территории субъектов РФ[5]

Ежегодные пожары на огромных лесных территориях – это индикатор неправильного управления лесами. Эксперты говорят о неэффективном правовом регулировании использования и охраны лесов в России, что приводит к росту бесконтрольного лесопользования[6] и истощению лесных ресурсов. Наша страна входит в тройку мировых лидеров по скорости утраты первозданных лесов[7].

Рассмотрим особенности управления лесами в России.    

Несбалансированное разделение полномочий между федерацией и регионами

В России правоотношения в сфере использования леса регулируются Лесным кодексом. Согласно этому закону земли лесного фонда находятся в собственности Российской Федерации, а непосредственное использование лесов, как правило, осуществляется предпринимателями[8]. В 2006 году федерация передала субъектам РФ полномочия, по использованию земель лесного фонда, за исключением особо охраняемых территорий федерального значения[9]. И следовательно, регионы самостоятельно решают кому сдавать в аренду лесные земли для различных целей лесопользования, с кем заключать договора купли-продажи лесных насаждений, кому предоставить право на добычу лесных ресурсов и осуществляют контроль и надзор за такой деятельностью.

Могут ли регионы сегодня эффективно хозяйствовать при отсутствии должного контроля и надзора со стороны Российской Федерации?!

Image ©2019 Maxar Technologies снимки Google Earth из Иркутской области

Недостаточная защита леса в законодательстве

Две трети территории России относятся к землям лесного фонда[10]. Законом установлена правовая защита лесов и земель в лесном фонде. В нашей стране существуют также покрытые лесом земли, площадью 26,3 млн га[11], которые не отнесены к лесному фонду. Эти леса, сейчас никак не защищены законом.

Но даже защита лесов, относящихся к лесному фонду сегодня имеет проблемы из-за отсутствия в законодательстве базовых определений, таких как «лес», «законные рубки», «лесные ресурсы» и других[12]. У правоохранительных органов нет общего понимания, что именно необходимо защищать и чему конкретно наносится ущерб. Кроме того, в сегодняшней системе правоотношений нет определения «экологический ущерб» и каким образом возмещать вред лесу как природной экосистеме. Нарушитель вправе не проводить мероприятия по лесовосстановлению конкретного участка леса, а направлять деньги в бюджет в качестве компенсации[13]. В результате происходит оплата только имущественного вреда государству как собственнику лесов.

Для каждого региона установлены свои расценки на возмещение вреда вследствие нарушения Лесного кодекса. Незаконные рубки леса наиболее дешевы в Бурятии, Коми, Якутии, Тыве, Забайкальском крае, Камчатском крае, Красноярском крае, Иркутской области[14]. При расчете ущерба самая дорогая такса за ущерб лесу в Московской области, хотя ценных пород деревьев и разнообразия природных объектов и видов животных в этих лесах меньше, чем в лесах Дальнего Востока и Сибири. Все потому, что лес Московской области –  это зеленая зона для московской агломерации, то есть грубо говоря «легкие» Москвы.

Соответственно, заниженная величина установленных такс приводит к неправильной оценке наносимого ущерба, в том числе от пожаров, что в конечном счете становится причиной недостаточного финансирования на охрану лесов.

Недостаток финансирования и отсутствие научного подхода в законотворчестве

Субвенции из федерального бюджета на осуществление полномочий в области лесных отношений не пропорциональны площади лесов. Например, в 2018 году в федеральном бюджете[15] были запланированы следующие субвенции:

- Республике Тыва – 265 млн рублей (площадь лесов 15 млн га);

- Приморскому краю – 447 млн рублей (площадь лесов 13 млн га);

- Московской области – 864 млн рублей (площадь лесов 2 млн га). 

Площадь лесов, ежегодно утрачиваемых вследствие пожаров, превышает площадь рубок, в том числе незаконных рубок. При этом, финансирования мероприятий по охране лесов от пожаров явно недостаточно и на порядок меньше того ущерба, который наносят пожары. Финансовые ресурсы должны выделяться не только в срочном порядке на реактивное пожаротушение, но и на мероприятия по предотвращению пожаров.

Нынешние условия лесо- и землепользования в купе с долгосрочными климатическим изменениями приведут к тому, что крупные пожары будут охватывать всё более обширные территории, усугубляя экологические и социально-экономические последствия.

В России всего пять, подведомственных Рослесхозу, научных институтов[16] лесного хозяйства и, судя по информации с их сайтов, они недостаточно занимаются практическими исследованиями. В тоже время, результаты исследований, которые проводятся, не учитываются в достаточной мере при законотворческой деятельности настолько же, как учитываются краткосрочные экономические выгоды. Сложилось неправильное понимание экономической целесообразности использования лесных ресурсов, которое исходит из приоритета скорейшего получения дохода, и не учитывают баланс ущерба и выгод в течении всего жизненного цикла лесов. Последние исследования проблем развития лесного законодательства проводились еще в советские времена[17].

В 2014 создана государственная информационная система ЛесЕГАИС, которая предназначена для учета древесины, сбора и анализа информации, касающейся сделок с ней, а также для получения статистических данных [18]. К сожалению, эта система не отслеживает ни происхождение древесины, ни законность рубок, а также не дает понимания проблем ведения лесного хозяйства в регионах.

Не хватает центральной научной организации, обладающей ресурсами и формирующей актуальные исследовательские задачи для всего лесного сектора России. Например, в Финляндии существует государственный институт природных ресурсов Luke, в структуру которого входит главный институт леса Metla. Головной офис института Luke находится в Хельсинки, представительства - в разных регионах Финляндии, в общей сложности их 53[19]. 


Для сохранения российских лесов необходимо разобраться в проблемах и выработать взвешенные предложения по изменению принципов хозяйствования лесами.


Предлагаю рассмотреть следующие мероприятия:

1.     Вывести лесную охрану всех земель лесного фонда под управление Федерального агентства лесного хозяйства. Необходимо расширить полномочия Федерального агентства лесного хозяйства до Министерства лесного хозяйства и делегировать функции не только хозяйствования, но так же контроля и надзора за субъектами РФ.

2.     Вывести торги древесиной из полномочий субъектов на федеральный уровень, сделать процедуру торгов прозрачной, особенно это касается международных торгов.

3.     Создать правовой акт, защищающий леса на землях, не относящихся к лесному фонду.

4.     Пересмотреть расчет ущерба лесам, а именно:

- разработать научно обоснованную методологию по расчету такс на возмещение вреда лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения Лесного кодекса.

- разделить таксы на ущерб за вырубку леса вблизи населённых пунктов и вырубку леса в отдаленных районах, учитывающих ценность пород деревьев и мероприятия на лесовосстановление, защиту и уход за древостоем.

5.     Ввести обязательную сертификацию производственного процесса древесины, которая будет обусловлена систематическим проведением комплекса работ по охране, защите и воспроизводству леса и отсутствием больших пожаров на арендуемых для использования лесных ресурсов землях. Комплекс работ по уходу за арендованным лесом может предоставляться лесничествами предпринимателям в виде коммерческих услуг.

6.     Ввести чёткие определения в Лесном кодексе и смежных законодательных актах, что такое «лес», «лесопарковый зеленый пояс», «зеленая зона», «лесопарковая зона», «лесные насаждения», «лесные растения», «законные рубки», «природные ресурсы» и т.д.

7.     Создать централизованную научную структуру управления лесными НИИ, вместо того, чтобы их укрупнять. Главный научный институт должен формировать основные приоритетные задачи для исследования вопросов всего лесного хозяйства России.

8.     Пересмотреть расчет субвенций на осуществление полномочий в области лесных отношений пропорционально площади лесов в хозяйственном использовании.

9.     Увеличить бюджет на охрану лесов, в особенности на оснащение подразделений пожаротушения и дистанционный мониторинг лесов[20], а также на постоянное проведение мероприятий снижающих количество возгораний и препятствующих экстремальному разрастанию масштабов возникающих пожаров.

10. Пересмотреть приказ Минприроды России «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров» и ввести четкую научно обоснованную методологию: классификацию лесных пожаров, применяемых действий, допустимых площадей контроля и расчета размера ущерба, изменение методики сжигания порубочных остатков на делянке в зависимости от пожароопасного сезона.


Литература:

[1] https://www.climatechangepost.com/news/2016/8/22/longread-wildfires-and-climate-change-connection-s/

[2] https://www.climatechangepost.com/news/2020/1/13/experts-call-different-approach-wildfire-managemen/

[3] Шерстюков Б.Г. «Методы оценки последствий изменения климата для физических и биологических систем» : монография / Росгидромет - М., 2012. - Глава 7 - С. 268

[4] Федеральное статистическое наблюдение по формам 6-ОИП и 7-ОИП www.fedstat.ru/indicator/38496

[5] ФБУ "Авиалесоохрана" www.aviales.ru

[6] Шуплецова Ю.И. «Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации»: монография/Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ – М.: ООО «Юридическая фирма контракт», 2018 - С.14-16

[7] Всемирный фонд дикой природы https://wwf.ru/resources/news/lesa/lesnye-pozhary-odna-iz-glavnykh-ugroz-dlya-pervozdannykh-lesov-rossii/

[8] Лесной кодекс РФ. 2006. Ст. 25 часть 3.

[9] Лесной кодекс РФ. 2006. Ст. 83 часть 1.

[10] Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2017 году. - М., 2018. - С. 7.

[11] Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2017 году. - М., 2018. - С. 39.

[12] Шуплецова Ю.И. «Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации»: монография/Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ – М.: ООО «Юридическая фирма контракт», 2018 - С.18-41.

[13] Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П.

[14] Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2018 г. N 1730.

[15] «Совершенствование лесного и смежного законодательства», сборник материалов круглого стола. М.: ООО «Юстиция», 2018 - С. 23.

[16] Федеральное агентство лесного хозяйства http://rosleshoz.gov.ru/agency/lowerorg/scientific

 [17] Шуплецова Ю.И. «Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации»: монография/Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ – М.: ООО «Юридическая фирма контракт», 2018 - С.17.

[18] ЕГАИС http://egais-site.ru/les/

[19] The Finnish Forest Research Institute (Metla) http://www.metla.fi/tiedotteet/2014/2014-12-18-luke-en.htm

[20] https://www.climatechangepost.com/news/2016/9/5/wildfire-risk-increasing-how-adapt/




Создано с помощью Tgraph.io